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【讀懂監察法草案】系列解讀

發布時間:2017-11-16來源:中國紀檢監察報
【讀懂監察法草案之一】 監察法解決了什么問題? 

  監察法是反腐敗國家立法。制定監察法是推進國家治理體系和治理能力現代化的重大舉措,是總結反腐敗斗爭經驗、鞏固反腐敗成果的制度保障,主要任務是:

  一是加強黨對反腐敗工作集中統一領導。中國特色社會主義最本質的特征是中國共產黨領導,中國特色社會主義制度的最大優勢是中國共產黨領導。監察委員會與黨的紀律檢查機關合署辦公,是加強黨對反腐敗工作的集中統一領導,完善黨和國家自我監督的重要舉措。監察法為監察委員會履行職責、開展工作提供法治保障,在反腐敗工作領域體現堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一。

  二是實現監察全覆蓋。在我國,“政府”歷來是廣義的,而行政監察對象主要是行政機關及其工作人員,監察范圍過窄。監察委員會對所有行使公權力的公職人員進行監察,實現由監督“狹義政府”公職人員到監督“廣義政府”公職人員的轉變,使監督不再有空白地帶。

  三是整合分散的反腐敗力量。組建監察委員會,整合反腐敗工作力量,解決檢察機關查處職務犯罪的職能與黨的紀律檢查機關、行政監察機關職能交叉重疊問題,有利于形成反腐敗合力。

  四是以法治思維和法治方式反對腐敗。將實踐證明行之有效的措施寫入法律,用留置取代“兩規”措施,解決長期困擾我們的法治難題。

  

【讀懂監察法草案之二】監察的是“人”而不是“機關”

  《中華人民共和國監察法(草案)》向社會公布后,有人產生了這樣的疑問:監察委員會由人民代表大會產生,對人大負責并接受監督,為何又能將人大機關納入監察范圍?甚至有人覺得,這不是“兒子”管“老子”嗎?

  監察委員會的監察對象是“人”而不是“機關”!

  監察法作為反腐敗重要立法,一個重要目的就是把公權力關進制度的籠子。按照對所有行使公權力的公職人員進行監督的改革要求,制定監察法,就是要通過法律明確監察范圍,實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋。這里有一個重點,監察的是“公職人員”而非公職人員所在的“機關”!也就是說,監察的是公職人員行使公權力的職務行為,該公職人員所屬的單位不是監察委員會的監察對象。

  據此,監察法草案將中國共產黨的機關、人大機關、行政機關、政協機關、監察機關、審判機關、檢察機關、民主黨派和工商聯機關的公務員及參照公務員法管理的人員,法律、法規授權或者受國家機關依法委托管理公共事務的組織中從事公務的人員,國有企業管理人員,公辦的教育、科研、文化、醫療衛生、體育等單位中從事管理的人員,基層群眾性自治組織中從事集體事務管理的人員以及其他依法履行公職的人員,統一納入監察范圍,由監察機關按照管理權限進行監察。

  

【讀懂監察法草案之三】誰來監督監委

  監察法草案征求意見稿第五十四條明確:“監察機關應當加強對監察人員執行職務和遵守法律情況的監督,建設忠誠干凈擔當的監察隊伍。”

  通讀監察法草案征求意見稿不難發現,對監察機關的監督絕不僅僅限于監察機關內部的監督。全國人大常委會試點決定和監察法草案依法在賦予監察委員會職責權限和調查手段的同時,規定了嚴格的監督機制,強化對監察權的監督制約,防止出現“燈下黑”。

  一是黨委監督。監察委員會與黨的紀律檢查委員會合署辦公,在同級黨委領導下開展工作。領導本身就包含著監督。黨委書記定期主持研判問題線索、分析反腐形勢,第一時間聽取重大案件情況報告,對初核、立案、采取留置措施、作出處置決定等審核把關,隨時聽取重要事項匯報,確保黨對反腐敗工作的領導。

  二是人大監督。監察法草案征求意見稿規定,監察機關應當接受本級人民代表大會及其常務委員會的監督。各級人民代表大會常務委員會可以聽取和審議本級監察機關的專項工作報告,并組織執法檢查。人民代表大會代表或者常務委員會組成人員,可以依照法律規定的程序就監察工作中的有關問題提出詢問或者質詢。

  三是內部監督。監察機關設立專門的干部監督機構,強化對監察權行使的監督。內部機構設置體現反腐敗工作各環節既相互銜接又相互制衡的理念,強化制約監督,防止權力濫用。問題線索由相關部門集中統一管理,動態更新、全程監控。監督和調查部門分設,“前臺”和“后臺”分離。留置等審批程序和使用期限都有嚴格的限制。對需要采取技術調查、限制出境等措施的,依然沿用現行做法,經過嚴格審批后交有關機關執行,監察機關與之不重復、不替代。案件審理部門負責審核把關,對事實不清、證據不足的,退回調查部門補充證據或重新調查。對辦案過程開展“一案雙查”,既復查案件本身情況,也查明案件調查人員依紀依法履職情況。

  四是與司法機關互相配合、互相制約。監察法草案征求意見稿規定,腐敗案件的調查由監察機關負責,查明涉嫌職務犯罪的移送檢察機關審查起訴;對監察機關移送的案件,檢察機關經審查后認為需要補充核實的,可以退回進行補充調查。在制度上形成了監察委員會調查、檢察院起訴、法院審判的工作機制,也體現了司法機關對監察機關的監督。

  五是人民群眾監督。監察法草案征求意見稿規定, 監察機關應當依法公開監察工作信息,接受民主監督、社會監督、輿論監督;監察機關及其工作人員有“留置法定期限屆滿,不予以解除的”等行為的,被調查人及其近親屬有權向該機關申訴。這些規定,體現了人民群眾對監察機關和監察人員的監督。

  綜上所述,對監察委員會的監督,既有全面的外部監督,也有嚴格的內部監督,使監察機關始終在嚴格的監督制約下開展工作。     

  

【讀懂監察法草案之四】用留置取代“兩規”

  黨的十九大報告指出:制定國家監察法,依法賦予監察委員會職責權限和調查手段,用留置取代“兩規”措施。

  監察法草案征求意見稿明確了監察機關的職責權限和12項調查措施,用留置取代“兩規”,并對留置的使用條件、審批程序、使用期限、被留置人員的合法權利等作了詳盡而嚴格的規定,充分體現了用法治思維和法治方式懲治腐敗。

  “兩規”是1994年頒布實施的《中國共產黨紀律檢查機關案件檢查工作條例》第28條所規定的,對嚴肅查處腐敗分子、推動反腐敗斗爭向縱深發展發揮了重要作用。監察法草案征求意見稿將留置明確為監察機關調查嚴重職務違法和職務犯罪的重要手段,用留置取代“兩規”,并對留置的使用條件和審批程序等作出嚴格限制,進一步推動反腐敗工作法治化,保障監察權的正確行使。

  一是使用條件更加嚴格。監察法實質是反腐敗國家立法,反腐敗所針對的職務犯罪也與普通刑事犯罪不同,必須充分考慮反腐敗、懲治職務犯罪的特殊性。這一點在留置的使用條件上得到了充分體現,監察法草案征求意見稿第二十四條規定,被調查人涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴重職務違法或者職務犯罪,監察機關已經掌握其部分違法犯罪事實及證據,仍有重要問題需要進一步調查,并有下列情形之一的,經監察機關依法審批,可以將其留置在特定場所:涉及案情重大、復雜的;可能逃跑、自殺的;可能串供或者偽造、銷毀、轉移、隱匿證據的;可能有其他妨礙調查行為的。同時明確,對涉嫌行賄犯罪或者共同職務犯罪的涉案人員,監察機關可以依照規定采取留置措施。

  二是審批程序更加嚴格。紀檢監察機關一直以來對嚴格程序高度重視,監察法草案征求意見稿吸收了這一經驗,專設“監察程序”一章,明確“監察機關嚴格按照程序開展工作”,并對監察機關履行職責各個環節作出了一系列程序性規定,尤其是對留置的審批程序規定極其嚴格:省級以下監察機關采取留置措施,應當由監察機關領導人員集體研究決定,報上一級監察機關批準。省級監察機關決定采取留置措施,應當報中華人民共和國監察委員會備案。監察機關采取留置措施時,可以根據工作需要提請公安機關配合。

  三是使用期限更加嚴格。監察法草案征求意見稿第四十一條規定,留置時間不得超過三個月。在特殊情況下,決定采取留置措施的監察機關報上一級監察機關批準,可以延長一次,延長時間不得超過三個月。也就是說,在特殊情況下留置時間最長也不得超過六個月,使用期限更加嚴格。草案第五十九條還規定,留置法定期限屆滿,不予以解除的,被調查人及其近親屬有權向監察機關申訴。申訴人對處理不服的,可以向上一級監察機關申請復查。這就意味著基礎工作不扎實,就不能采取留置措施。

  四是充分保障被留置人員的合法權利。紀檢監察機關的內控機制極為嚴格,《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則(試行)》明確,審查談話、重要的調查談話和暫扣、封存涉案款物等調查取證環節應當全程錄音錄像。監察法草案征求意見稿吸收了這一有益經驗,第四十二條規定,調查人員在進行訊問以及調取、查封、扣押等重要取證工作時,應當對全過程進行錄音錄像,留存備查。這既是對監察機關的監督,也是對被留置人員合法權利的保障。此外,征求意見稿還規定,采取留置措施后,除有礙調查的,應當在二十四小時以內,通知被留置人所在單位或家屬。監察機關應當保障被留置人員的飲食、休息,提供醫療服務。訊問被留置人員應當合理安排訊問時間和時長,訊問筆錄由被訊問人閱看后簽字。同時明確提出“留置期限應當折抵刑期”。留置一日折抵管制二日,折抵拘役、有期徒刑一日。

  這些規定充分借鑒了此前在北京、山西、浙江開展國家監察體制改革試點工作的經驗。各試點地區監委全過程測試留置流程,增強規范性和可操作性。細化審批權限、工作流程和方式方法,強化被調查人權利保障,采取留置措施及時書面通知家屬,限定留置期間訊問時間、時長,堅守安全底線,取得了較好的政治效果、法律效果和社會效果。

【讀懂監察法草案之五】調查權不同于刑事偵查權
  監察法草案征求意見稿明確了監察機關的職責權限和調查手段,同時作出多項規定嚴格規范權力行使,保障被調查人員特別是被留置人員的合法權利,明確關于證據的要求和標準應當與刑事審判相一致,解決了長期以來紀律與法律銜接不暢的問題。

  監察機關行使的調查權不同于刑事偵查權,不能等同司法機關的強制措施。監察委員會是由國家權力機關設立的監督機關,是反腐敗工作機構,其職責是監督、調查、處置,與公安、檢察機關等執法和司法機關性質不同。反腐敗針對的職務犯罪區別于一般刑事犯罪,監察法區別于刑事訴訟法。監察機關調查職務違法和職務犯罪適用監察法,案件移送檢察機關后適用刑事訴訟法。因此,如果公職人員涉嫌職務犯罪,待監察機關對其相關問題調查清楚后,按照有關規定,移送檢察機關審查起訴,交由法院進行審判。

  充分保障被調查人員特別是被留置人員的合法權利。監察法草案征求意見稿規定,調查人員在進行訊問以及調取、查封、扣押等重要取證工作時,應當對全過程進行錄音錄像,留存備查。同時作出多項規定保障被留置人員的合法權利。征求意見稿第六十四條還明確,監察機關及其工作人員“對被調查人逼供、誘供,或者侮辱、打罵、虐待、體罰或者變相體罰的”“違反規定發生安全事故,或者發生安全事故后隱瞞不報、處置不當的”等,依法給予處理;構成犯罪的,依法追究刑事責任。

  關于證據的要求和標準應當與刑事審判相一致。監察法草案征求意見稿對證據的規定十分詳細和嚴格,明確規定監察機關在收集、固定、審查、運用證據時,應當與刑事審判關于證據的要求和標準相一致。凡是偽造證據、隱匿證據或者毀滅證據的,無論屬于何方,必須受法律追究。征求意見稿第三十四條明確,以違法方法收集的證據應當依法予以排除,不得作為案件處置的依據。第四十二條進一步強調,監察機關依法收集、鑒別證據,形成相互印證、完整穩定的證據鏈。嚴禁以威脅、引誘、欺騙及其他違法方式收集證據,嚴禁侮辱、打罵、虐待、體罰或者變相體罰被調查人。調查人員應當嚴格執行調查方案,不得隨意擴大調查范圍、變更調查對象和事項。此外,第四十五條明確,檢察機關經審查后,認為需要補充核實的,應當退回監察機關補充調查,必要時可以自行補充偵查。

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